戴德梁行：《北京市城市更新条例》解读
魏 东戴德梁行首席政策分析专家、北区研究部主管2022年11月25日，北京市十五届人大常委会第四十五次会议表决通过《北京市城市更新条例》，
魏 东
2022年11月25日，北京市十五届人大常委会第四十五次会议表决通过《北京市城市更新条例》，该条例从今年6月开始公开征求意见经历了多次审议，受到了社会各界的关注。该条例可以说是北京的首个将城市更新提升到立法层面的政策性文件，内容涉及城市更新规划、城市更新主体、城市更新实施、城市更新保障、监督管理、法律责任等，为未来城市更新的推进提供了一个有力的抓手。
从商业地产的角度来看，本次条例的出台不仅从政策方面为商业地产城市更新提供了指引和法律保障，在老旧厂房、低效产业园区及老旧低效楼宇更新具体操作层面也做了更为灵活、细化的指引。
城市更新的顺利推进离不开政策的有力推动，此次条例在规划保障政策、用地保障政策、资金保障政策等方面都有很大的突破和创新。
“允许存量建筑用途转换。建筑用途转换经批准后，土地用途可兼容或变更”
随着经济的不断发展，经济结构的不断调整，原有的一些规划和项目的功能已经不符合当下城市发展和人民生活的需求，这就需要对这些项目的使用功能和用途进行重新布局和调整。这其中既包括原有的工业类资产向适合于服务业发展功能的转变，也有因市场萎缩或过往过度建设导致供需不匹配造成亏损的项目的改造。在北京存在着大量这类项目亟待盘活，将其改造或转化为适应现代城市发展的类型，将有力的促进城市环境的提升及可持续发展。条例不仅对可转换的建筑类型进行了详细说明（图1），还指出转换后其土地用途可以兼容或变更的可能性，解决了参与更新的各方的后顾之忧。
近几年，北京已经有大量的建筑用途转换案例，主要集中在酒改办、商改办两个领域。由于后奥运阶段带来的酒店供应过量问题及过去十年电商的迅猛发展给实体零售带来的巨大冲击，这两类物业（尤其是一些老旧项目）中的一些项目的运营举步维艰，亟待重新利用和更新。同时，由于这些项目大都位于城市的核心区域，其优越的地理位置也为其带来巨大的改造价值。目前已经改造的商改办、酒改办项目（图2）都在市场上得到了良好的市场反馈。
来源：戴德梁行研究部
在过往的城市更新项目推进过程中，各类建筑用地性质的转化等问题都在实际操作中给企业和相关部门带来了极大的限制和困扰。这一政策的提出让这些难题有了可依据的操作纲领，将会大大地提升北京一些老旧建筑的提质改造的可能性，尤其是在商业服务和工业及仓储服务领域，让存量资产得到优化提升，也为市场提供了更多可利用的空间和投资机会。
前面提到，在进行建筑用途转换时，可根据实际情况进行土地性质变更，《条例》详细的介绍了那些类型的土地可以变更以及在过渡期前后为保障项目顺利推进如何来办理相关手续。
《条例》第五十条提到，在不改变用地主体的条件下，城市更新项目符合更新规划以及国家和本市支持的产业业态的，在五年内可以继续按照原用途和土地权利类型使用土地，可以根据更新改造需要办理建设工程规划许可和建筑工程施工许可手续，暂不办理用地手续和不动产登记。五年期满或者涉及转让时，经区人民政府评估，符合更新规划和产业发展方向，已经实现既定的使用功能和预期效果的，可以按照本条例第四十九条规定以新用途办理用地手续。允许用地主体提前申请按照新用途办理用地手续。
也就是说，在存量建筑用途转换过程中，土地性质的转换是有一个5年的过渡期，过渡期内虽然土地性质不变，但各项手续可按新用途办理。这也就解决了开发商在改造过程中办理各种规划许可证及施工许可证的困扰。此外，投资者也要多关注国家级北京支持的产业业态，如新型基础设施、科技创新等高精尖产业、文化产业、养老产业等，这些产业应该在过渡期结束后更容易实现土地性质的转变。
《条例》第四十九条提到，国有建设用地依法采取租赁、出让、先租后让、作价出资或者入股等有偿使用方式或者划拨方式配置。
条例中对于不同情况下土地的回收、配置、租赁、出让等都做了详细的说明：
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根据实施城市规划需要，可以由政府依法收回国有建设用地使用权。重新配置的，经营性用地应当依法采取公开招标、拍卖、挂牌等方式。未经有关部门批准，不得分割转让土地使用权。
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鼓励在城市更新活动中采取租赁方式配置国有建设用地。租赁国有建设用地可以依法登记，租赁期满后可以续租。在租赁期以内，承租人按照规定支付土地租金并完成更新改造后，符合条件的，国有建设用地租赁可以依法转为国有建设用地使用权出让。
今年7月，北京市通过了《关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见（试行）》，该“意见”的重点旨在推进存量国有建设用地盘活利用，可作为本《条例》在用地保障方面的配套政策。该“意见”中的几个亮点包括：
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鼓励产业用地混合利用，单一用途产业用地内，可建其他产业用途和生活配套设施的比例不超过地上总建筑规模的30%。其中用于零售、餐饮、宿舍等生活配套设施的比例不超过地上总建筑规模的15%。
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在存量国有建设用地盘活利用的实施路径上，北京市鼓励原土地使用权人通过自主、联合等方式盘活利用；原土地使用权人无继续开发建设意愿的，可通过土地二级市场交易监管平台进行转让或由纳入自然资源部储备机构名录的机构收储（可带地上建筑物）。这其中的案例包括今年4月份，北京市平谷区体育局在北京产权交易所挂牌了位于北京市平谷区渔阳地区平谷体育中心西路3号院的平谷区体育综合服务中心项目，包含了一宗文体娱乐用地及体育中心配套用房、设备用房等地上建筑物，转让底价约为4.54亿元。该项目是北京市平谷区体育局通过划拨方式取得，项目在挂牌转让时处于空置状态。
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异地置换。对腾退的流通业用地、工业用地，在收回原国有建设用地使用权后，在符合规划及本市产业发展要求前提下，经批准可以协议方式为原土地使用权人安排产业用地。结合国务院支持城市副中心高质量发展的相关政策，符合城市副中心发展定位的国有企事业单位，在疏解至城市副中心时，允许其新建或购买办公场所。
在城市更新的过程中，资金的投入和运作是保证项目顺利完成的前提条件。由于其需要的资金投入量大并且运作过程中需要政府的支持，因此，各个城市在制定城市更新政策的过程中也将引入社会资本参与作为重要的方式。
在《条例》的第八条和第五十四条，两次提到要引导和鼓励社会资本的参与，其中：
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第八条提到，鼓励社会资本参与城市更新活动、投资建设运营城市更新项目；畅通市场主体参与渠道，依法保障其合法权益。市场主体应当积极履行社会责任。城市更新活动相关主体按照约定合理共担改造成本，共享改造收益。
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第五十四条提到，市、区人民政府应当加强相关财政资金的统筹利用，可以对涉及公共利益、产业提升的城市更新项目予以资金支持，引导社会资本参与。鼓励通过依法设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金。
条例中不仅拓宽了参与主体的渠道，还从法律保障方面对各方责任、权益做了明确的说明，提出“共担改造成本，共享改造收益”；在资金来源上，还鼓励通过设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等方式来保证城市更新项目的顺利完成。
在过往几年北京大宗交易投资市场的交易案例中也不乏通过社会资本参与进行更新改造的案例。据戴德梁行不完全统计，近五年来北京大宗交易市场成交的城市更新项目交易总额超过人民币600亿元，其中占比最大的是零售物业，达60%（图3）。
▼ 图3 近年来北京大宗交易市场城市更新项目交易物业类型占比
由于北京写字楼租金高企，且空置率低位运行，需求稳定，因此诸多投资者对于将老旧商业及酒店项目改造为写字楼情有独钟，这些项目地理位置优越，改造后不仅满足了区域内日益增长的办公楼租赁需求，也为投资者带来了较好的投资收益。其中，盈科中心于2018年由北京愿景明德管理咨询有限公司以人民币105亿元拿下，是当时北京大宗交易投资市场单笔成交最大的交易，包含两座写字楼、两个服务式公寓和少量配套商业。而原业主方基汇资本2014年购买该项目时仅人民币58亿元左右（9.39亿美元），资产升值明显（图4）。
来源：戴德梁行研究部
此外，普洛斯收购的北京中关村核心物业盈都大厦D座也是北京市属国有企业华远地产旗下的项目，此次收购不仅实现了北京市场首单REITs的市场化退出，项目在收购后已由商业改为办公楼出租获得了较好的投资收益。
盘活存量资产作为城市更新的主要内容，近年来各个城市也都陆续成立了城市更新专项基金，通过对项目进行重新定位与改造，引入产业，从而不断提升资产运营价值。今年上半年，国务院发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，该意见的发布也将促使各地政府积极释放国企名下的存量资产并引入更多社会资本的参与。此次《条例》为城市更新在资金保障方面提供了有力的依据，同时《条例》还提出，将按照国家规定探索利用住房公积金支持城市更新项目。相信在这些政策的支持下，未来将看到越来越多的国有资产城市更新项目通过REITs或PPP等方式将社会资本引入，从而得到有效的盘活。
《条例》紧紧围绕首都城市战略定位，明确了城市更新的五大类、12项内容（图5），在北京城市减量发展的背景下，以保留、利用、提升为主，坚持民生优先，兼顾各方主体利益，推进城市的可持续发展。
从商业及产业的角度主要涉及老旧厂房、低效产业园及老旧楼宇的更新，条例中也有诸多值得关注的亮点。
原文“实施老旧厂房更新改造的，在符合街区功能定位的前提下，鼓励用于补充公共服务设施、发展高精尖产业，补齐城市功能短板”
《条例》亮点：在符合规范要求、保障安全的基础上，可以经依法批准后合理利用厂房内部空间进行加层改造。
《条例》可以经依法批准后合理利用厂房内部空间进行加层改造，提升项目使用率。
根据戴德梁行数据显示，2022年三季度北京甲级写字楼的平均租金为每月每平方米人民币330元，而乙级写字楼的平均租金也达到了每月每平方米人民币228 元，几乎接近上海甲级写字楼的平均租金水平。虽然2020年疫情的来袭令北京写字楼市场租金有所下调，但仍为全国最高。高企的写字楼租金对于承租能力较低的初创和发展中的科技类企业以及文化类企业并不友好，因此，对北京优质区域老旧厂房进行更新改造，一方面会为部分企业在城市较为核心的区位提供性价比较高的办公场所，另一方面也可以有效激活老旧存量资产，提升产业效益。
原文“实施低效产业园区更新的，应当推动传统产业转型升级，重点发展新产业、新业态，聚集创新资源、培育新兴产业，完善产业园区配套服务设施”
《条例》亮点：区人民政府应当建立产业园区分级分类认定标准，将产业类型、投资强度、产出效率、创新能力、节能环保等要求，作为产业引入的条件。区人民政府组织与物业权利人以及实施主体签订履约监管协议，明确各方权利义务。
《条例》将通过产业园区分级分类认定标准促进产业园区的优化升级，低效产业园区 “腾笼换鸟”，积极支持既有低效产业园区更新，利用腾退空间建设产业协同创新平台，推动传统产业转型升级。
截至目前，仅朝阳区就有798艺术区、郎园vintage、莱锦文化创意产业园、铜牛电影产业园等60余家疏解腾退空间实现了再利用，将其升级改造为文创产业园区对外出租，改造后项目迎来了租金和出租率的双提升。
在产业转型升级方面，国家政策也予以大幅度的支持。11月25日，北京市第十五届人大常委会第四十五次会议表决通过《北京市数字经济促进条例》。根据北京市经济和信息化局数据显示，2022年前三季度，全市数字经济实现增加值1.28万亿元，同比增长3.9%，占地区生产总值的比重为42.7%，同比提高1.0个百分点，拉动全市GDP现价增速1.6个百分点。北京作为中国的科研创新中心近年来不断加大在科技研发方面的投入，北京市统计局数据显示，2020年，北京研究与试验经费支出达到 2,326.5 亿元，是五年前的 1.57 倍。
原文 “实施老旧低效楼宇更新的，应当优化业态结构、完善建筑安全和使用功能、提升空间品质、提高服务水平，拓展新场景、挖掘新消费潜力、提升城市活力，提高智能化水平、满足现代商务办公需求”
《条例》亮点：对于存在建筑安全隐患或者严重抗震安全隐患，以及不符合民用建筑节能强制性标准的老旧低效楼宇，物业权利人应当及时进行更新；没有能力更新的，可以向区人民政府申请收购建筑物、退回土地。在符合规划和安全等规定的条件下，可以在商业、商务办公建筑内安排文化、体育、教育、医疗、社会福利等功能，也可以用于宿舍型保障性租赁住房。
《条例》将允许在同一建筑物中，如商业、商务办公建筑内安排文化、体育、教育、医疗、社会福利、宿舍居住等功能，也可以用于宿舍型保障性租赁住房。同时完善建筑安全和使用功能、提高智能化水平、满足现代商务办公需求。
在中国大陆，相当大比例的商业地产空间是用于租赁的。鉴于人们越来越关注在高性能建筑中工作的健康与幸福感，毫无疑问，商业地产租赁有机会变得更加绿色环保。为了更优地开发利用高性能建筑，必须施行绿色商业地产租赁，以确保业主和租户之间的关系跟上绿色房地产最新发展的步伐。
根据戴德梁行数据显示，截止至2022年上半年，北京全市写字楼市场LEED认证楼宇体量约为695万平方米，占北京市写字楼总体量的30.6%。根据中央商务区绿色建筑楼宇和非绿色建筑楼宇租金和空置率对比可以看出，具有绿色建筑认证的写字楼租金为非绿色建筑写字楼租金的1.3倍，绿色建筑楼宇平均空置率为10%，而非绿色建筑楼宇空置率为11.8%（图6）。未来，随着租户们对绿色健康重视程度的增加以及为了进一步达成“双碳”的目标，未来具备更多绿色认证的楼宇和物业管理将更加受到市场的青睐。
▼ 图6 北京中央商务区绿色写字楼和非绿色写字楼租金和空置率比较（2022年第二季度）
来源：戴德梁行研究部
北京城市更新各项政策体系较其它一线城市启动稍晚，但近几年来一直在不断完善，此次《条例》的推出，是北京逐步建立“1+N+X”的立体化城市更新政策法规体系，形成了具有北京特色的城市更新法治化路径的开始。相信未来，围绕《北京市城市更新条例》这个“1”的顶层设计，针对核心区平房（院落）、老旧小区、老旧厂房、老旧楼宇等的配套文件以及相关的法律法规、行政管理、技术管理等也将陆续推出，北京城市更新政策法规体系也将趋于完善，有力地保障北京城市更新的稳步推进。
来源：戴德梁行
编辑：吴建辉
