行业风向

住宅专项维修资金（下文简称维修资金）在实践中存在诸多问题，诸如：归集、管理、监管、适用、监督、补充归集（续筹）等环节和过程中，存在大量的问题。在全国大中小城市住宅专项维修资金管理机构躺着的这笔资金，少则几十亿元，多则几百亿元甚至上千亿元。因上述环节的存在，致使依法归集起来的数额巨大的住宅专项维修资金，非但没有发挥其应有的作用，也没有解决应该解决的问题，而且各种矛盾不断地积累和放大，已经不利于其使用和管理，急需一套对维修资金的法律渊源、收、管、用等问题完整的解决方案。

简而言之，就是法律、法规、行政规章等法律性文件是如何定义和对住宅专项维修资金做出规定的？

现行法律主要是《民法典》；行政法规是国务院《物业管理条例》和各地颁布的地方性《物业管理条例》，原建设部和财政部颁发的《住宅专项维修资金管理办法》以及各地相关部门出台的地方性《住宅专项维修资金管理办法》等。

《民法典》的规定

《民法典》第二百八十一条规定：

“建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有。经业主共同决定，可以用于电梯、屋顶、外墙、无障碍设施等共有部分的维修、更新和改造。建筑物及其附属设施的维修资金的筹集、使用情况应当定期公布。

紧急情况下需要维业主大会或者业主委员会可以依法申请使用建筑物及其附属设施的维修资金修建筑物及其附属设施的维修资金。”

第二百七十八条规定：“下列事项由业主共同决定：……（五）使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）筹集建筑物及其附属设施的维修资金；（七）改建、重建建筑物及其附属设施……”而且表决要求采用的是“多数决”和“绝大多数决”的方式。

《物业管理条例》的规定

国务院颁布的《物业管理条例》第五十三条规定：

“住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。

专项维修资金属于业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。

专项维修资金收取、使用、管理的办法由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门制定。”

另外在该条例第六条、第七条、第十一条、第三十四条、第五十四条、第六十条分别对业主交纳专项维修资金的义务、监督、使用决定、监督管理和法律责任，相对人的权利义务均进行了规定。

《住宅专项维修资金管理办法》的规定

原建设部和财政部联合颁发的《住宅专项维修资金管理办法》（以下简称《办法》）是国家层面对于住宅专项维修资金管理做出的详尽规定。该《办法》第二条定义了“维修资金”“是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。”第四条规定了其存储、管理、使用、监督办法为“实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则。”

《办法》第七条统一规定了交存比例和计算依据：

“商品住宅的业主、非住宅的业主按照所拥有物业的建筑面积交存住宅专项维修资金，每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地住宅建筑安装工程每平方米造价的5%至8%。

直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门应当根据本地区情况，合理确定、公布每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额，并适时调整。”

第八条对房改房做出了特殊规定：

“出售公有住房的，按照下列规定交存住宅专项维修资金：

（一）业主按照所拥有物业的建筑面积交存住宅专项维修资金，每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地房改成本价的2%。

（二）售房单位按照多层住宅不低于售房款的20%、高层住宅不低于售房款的30%，从售房款中一次性提取住宅专项维修资金。”

第九条规定其所有权归属：

“业主交存的住宅专项维修资金属于业主所有。从公有住房售房款中提取的住宅专项维修资金属于公有住房售房单位所有。”

第十五条规定了其常态化的归属管理为：

“业主大会成立后，应当按照下列规定划转业主交存的住宅专项维修资金：

（一）业主大会应当委托所在地一家商业银行作为本物业管理区域内住宅专项维修资金的专户管理银行，并在专户管理银行开立住宅专项维修资金专户。

开立住宅专项维修资金专户，应当以物业管理区域为单位设账，按房屋户门号设分户账。

（二）业主委员会应当通知所在地直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门；涉及已售公有住房的，应当通知负责管理公有住房住宅专项维修资金的部门。

（三）直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者负责管理公有住房住宅专项维修资金的部门应当在收到通知之日起30日内，通知专户管理银行将该物业管理区域内业主交存的住宅专项维修资金账面余额划转至业主大会开立的住宅专项维修资金账户，并将有关账目等移交业主委员会。”

第十七条规定了其续存续交的具体办法和条件：

“业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期交存额30%的，应当及时续交。

成立业主大会的，续交方案由业主大会决定。

未成立业主大会的，续交的具体管理办法由直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门会同同级财政部门制定。”

从前述法律、法规和行政规章规定中，不难看出对维修资金的所有权、归集、使用、监督等都规定得比较详尽。

准确地说，自原建设部、财政部1998年12月16日发布《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》（建住房〔1998〕213号）后，“住宅专项维修资金”就横空出世了。但是当时该《办法》并不具有强制性，只是在我国东部沿海和发达地区优先适用和开始归集。

全国范围开始正式归集维修资金，是从原建设部、财政部2007年12月4日颁布《住宅专项维修资金管理办法》后，借助《物权法》的明确规定，该《办法》才正式开始在全国范围普遍适用。

应该说的是，首期维修资金因为是在商品房首次交易时归集的，而且与不动产登记等环节紧密相扣，《办法》第十三条规定“未按本办法规定交存首期住宅专项维修资金的，开发建设单位或者公有住房售房单位不得将房屋交付购买人。”因此，各地一经实施，几乎是毫无例外地归集了维修资金；但是过去没有归集的，以及真正达到了30%红线后需要续筹的，却是困难极大，几乎难以实施。

为什么会造成补充归集、续筹维修资金如此困难？笔者认为其主要原因是：立法对交纳者的法定义务认识不足，对不交纳的后果以及侵害了谁的权益不明确，如果需要追交依据何在？谁是执行者？谁是受益者？法律关系是什么？法律后果是什么？

如果这些问题不搞清楚，补充归集、续筹维修资金将会成为空谈。谁愿意将自己的钱交给权属及法律关系不明确的机构或者组织？

加之，在实践中，真正需要使用或者需要应急使用维修资金时，各种程序异常复杂，美其名曰“监督管理”，实则是设置障碍，推卸责任！致使许许多多的真正需要使用维修资金解决的问题，要么久拖不决，要么胎死腹中。

然而，在维修资金申请和使用环节，真正又有谁实施了监督呢？说到底也仅仅是形式审查而已！因为监督者并不懂相关专业，懂专业的又无权监督，确实难免发生套用维修资金或者侵害相关权利人的事件。

维修资金的不正常使用或没有起到相应的作用，更加剧了补充归集和续筹的困难。因为首先是让交纳人不放心，其次交纳人真正需要解决问题的时候，因为程序繁杂，得不到及时解决或者根本得不到解决。

首先，业主交纳维修资金，是《物业管理条例》第五十三条第一款的规定。因为按照法律法规的效力，行政法规是能够设置公民负担的。

其次，《民法典》第二百八十三条规定“建筑物及其附属设施的费用分摊、收益分配等事项，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，按照业主专有部分面积所占比例确定。”

再者，《民法典》第一千二百五十二条第二款规定：“因所有人、管理人、使用人或者第三人的原因，建筑物、构筑物或者其他设施倒塌、塌陷造成他人损害的，由所有人、管理人、使用人或者第三人承担侵权责任。”

第一千二百五十三条规定：“建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。”

从以上法律法规中可以看出，业主交纳维修资金是法定义务，也就是一种“物权负担”行为。如果业主不交纳，或者交纳的维修资金不足以支付维修费用，那么依法应当“按照业主专有部分面积所占比例确定”分摊比例。如果因为业主拒不交纳维修资金，导致建筑物或者构筑物倒塌等造成他人生命财产损害的，将依照《民法典》第一千二百五十二条和第一千二百五十三条的规定承担责任。

以上厘清了业主交纳维修资金的法定义务，以及不交纳可能需要承担的不利后果。

然而，一般而言，交纳或者不交纳维修资金是在事故发生之前，发生侵权事故往往在后，简而言之，即便是法定义务，如果没有相应的机构或者组织监督，自觉地积极地履行义务的还是少数，更何况，涉及资金管理、账户安全等。各地各级政府主管部门依照《住宅专项维修资金管理办法》，已经建立健全了相应的维修资金管理机构，因此，笔者认为，对此已经没有必要再行讨论其他的管理和监督程序，只要把政府相关机构的职能职责发挥和履职到位，维修资金的补充归集和续筹的难题，是可以化解的。

对于这一解决方案，笔者进一步从法律和可行性方面进行分析。

首先，上文已经论述了，交纳维修资金是业主的法定义务；因为如果没有法律或者行政法规设定的公民或者组织的负担，各级行政机关是不能增设或者加重公民负担的。

其次，如果不是由维修资金管理机构来实施和具体实行，而是交由业主委员会或者其他组织去实施或者实行，那么如果遇到不交纳或者拒绝交纳的，如何处理？如果不处理或者处理不好，那么将会直接影响该项工作的开展。如果由业委会自行起诉，那么这是一种什么法律关系？属于哪一类纠纷？还有待研究。如果让单一业主作为原告，显然是适格的；如果让物业服务企业或者其他组织，哪怕就是得到授权，也不能作为原告提起诉讼。

如果转换思路，分不同情况处理，最后由维修资金管理机构来实施和具体实行，则更便利和可行。

第一，首次归集维修资金，因为有明确的规定，由维修资金管理机构来实施，是没有任何障碍的，而且是已经成熟的。

第二，续筹维修资金，按照《住宅专项维修资金管理办法》第十七条规定，由维修资金管理机构来实施也不是问题；如果有业主委员会，由业主委员会组织召开业主大会会议确定方案后，将此方案交由维修资金管理机构备案后实施，并且具有一定强制性。

如果没有业主委员会，那么“续交的具体管理办法由直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门会同同级财政部门制定。”毫无疑问，维修资金管理机构执行政府主管部门制定方案即可，而且同样具有强制性。

无论如何，只要把控好不动产登记环节，设置相应的前置条件，这一类的续筹问题是能够解决的。

最后，对于过去没有归集的，也就是补充归集的问题，笔者认为，不能搞一刀切。要充分尊重历史，尊重民意；可以分成两步走，或者分为两种情况处理：

第一，业主大会决定通过了补充归集方案的，可以将此方案交由维修资金管理机构备案，比照续筹的程序和办法处理。

第二，业主大会不能达成补充归集方案的，按照《民法典》第二百八十三条规定进行逐次逐项分摊。拒不分摊的，分摊范围内的业主可以根据该条法律规定通过诉讼解决。

随着政府社会管理职能的健全，也可以学习和借鉴英国的做法，如果相关义务人、责任人拒不进行维修，则由城市管理主管部门指定维修，然后按照实际分摊金额加收30%的管理费，通过银行扣划相应的款项。

由于制度设计之初，就是按照资金安全第一进行安排的，因此效率和适用性较差。维修资金申请、使用各个环节程序繁杂，而且加大了使用成本，造成时效滞后和灵活性钝化。笔者仅就监管的官僚问题和成本虚高两个方面进行阐述。

第一，各级政府的维修资金管理机构设计或者使用了各种软件，或建立各种平台进行操作和管理，甚至大部分都要求实施维修、评估的企业首先应该进行资格预审和入库等。但是，这些审查，即便牵动市场监督局、应急消防等部门，但也只能实现形式审查，并不能对真实的必要性和价值进行审查。

第二，在申请使用环节，引入了不完全竞争机制，比如对单次单项超过一定金额的维修或者更换项目，需要进行价格审定，也就是由入围的审价机构进行审价。实际上审价机构并不懂技术，也不懂价格，仅仅是依葫芦画瓢，收取审价费而已，少则几百元，多则几千元，白白浪费资金，并没有起到监督作用。

引入入围专业机构参与招投，或者协议邀标的方式确定施工单位的做法，并不是充分的竞争，反而加重了垄断，抬高了价格。比如，市场单价只有5元，但是经过审价、招投标，单价最少也会变成15元，还不包含施工费、管理费、税费等名目众多的收费项目。这使得维修资金申请、使用各个环节，呈现出了不管不行、越管越乱、越乱又管得越严，最终导致困难重重，难以使用的状况，影响了交纳者的情绪，伤害了交纳者的感情。

过多过于繁杂的程序，我们一时改变不了。然而，我们为什么不在管理和监督中，再往前打通最后一公里？让我们引入材料直接购买的询价方式：由各级政府的维修资金管理机构，根据统计分析后筛选出本地主要的价值较高的维修配件、零件、基材、辅材等，首先通过网络大数据进行询价和价格比较，进一步纳入一批供应商备选，这样至少可以保证在材料购进环节不会出现价格虚高。要知道，实践中材料购进的价格虚高已经至少达到2-3倍！这才是应当重点监管的环节！而不是该不该维修或者该不该更换。因为这个问题，只要到现场查勘，任何人都会知道该不该！笔者认为，让维修施工企业，不再包工包料，只是包工即可；当然因为供应商资格有审查，维修施工企业玩弄虚假的技术卡脖子将不复存在。

如果监管环节真正走进了这“最后一公里”，那么维修资金使用的安全至少实现了50%。这样回过头，进一步简化申请、审批程序，才能实现监管的目的。

总之，维修资金的归集、管理、申请、使用、监督各个环节都会遇到新问题。但是，笔者认为只要踏踏实实地落到实处，做到抓大放小，实现管而不死，活而不乱，才是维修资金管理的应有之道！只有真正解决了维修资金的使用和管理难题，真正让其发挥了效能，今后的补充归集和续筹，才不会变得困难重重。